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[实务交流] 最高法院判例:行政诉讼中评估机构提供虚假证明材料的法律责任

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发表于 2019-6-26 10:07:02 | 显示全部楼层 |阅读模式
【裁判要旨】# d  y, G. L7 X, R" B

( W* D+ \2 W+ j4 [行政诉讼中,评估机构提供虚假证明材料,妨碍人民法院审理案件的,人民法院应当根据《行政诉讼法》第五十九条的规定,对该机构及其主要负责人、直接责任人员予以处罚。
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【裁判文书】! }1 Q+ R, }# w# I1 |; h5 a
中华人民共和国最高人民法院2 e* W4 G$ I" i0 U& O7 Y
行 政 裁 定 书
$ d# d2 b  t7 L0 W7 r7 u(2015)行监字第1921号
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3 T9 t# E& i( X) h9 `再审申请人(一审被告、二审上诉人)辽宁省新民市人民政府。住所地:新民市南郊路2号。' y' D7 h6 X8 ~. s; ^  F: V2 |, d

% B5 D9 B% o& b/ w, d' `2 b7 L2 L法定代表人邢鹏,市长。
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; o9 e/ s$ q# i  L. i: H8 M委托代理人张浩,新民市交通局局长。# v. y# F% X5 b# L7 g

7 J1 P; N3 h, Y# A& s9 @委托代理人迟红英,辽宁申胜律师事务所律师。
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# Z' J7 u6 w/ b- S$ d  E8 z被申请人(一审原告、二审被上诉人)魏淑英,女,汉族,住新民市新柳街。
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被申请人(一审原告、二审被上诉人)齐帅,男,汉族,住新民市新柳街。
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2 q) x: j/ S; K  k4 G" ]4 _委托代理人张志强,辽宁毕圣律师事务所律师。
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再审申请人新民市人民政府(以下简称新民市政府)因被申请人魏淑英、齐帅诉其强制清除地上物并行政赔偿一案,不服辽宁省高级人民法院于2015年4月24日作出的(2015)辽行终字第81号行政判决,向本院申请再审。本院于2015年11月5日立案,依法组成合议庭进行审查,并于2015年12月16日下午在本院第二巡回法庭(沈阳)第三法庭组织各方当事人进行询问,再审申请人新民市政府的委托代理人张浩、迟红英,被申请人魏淑英、齐帅及其委托代理人张志强,到庭参加询问活动;沈阳嘉森森林资源资产价格评估事务所(以下简称嘉森评估所)评估技术人员周士杰作为证人出庭接受质询。案件现已审查终结。! W- e3 q" j/ G4 s. i

" c$ q3 F& g1 K2 A1 @5 x魏淑英、齐帅在新民市前营子村东侧有7.2亩承包地,2008年之前即开始在承包地上从事苗木、风景树繁育、销售活动。京沈铁路客运专线途经新民市七个乡、镇、街道,在新民市境内的线路长度为55.655公里,魏淑英、齐帅的承包土地在该工程用地范围之内。为配合京沈铁路客运专线工程建设,2009年6月25日和2013年12月18日,新民市政府两次发布公告,禁止在项目用地范围内抢栽抢建。2013年12月21日,新民市政府发布《京沈铁路客运专线(新民段)项目建设征地拆迁补偿实施方案》,附件中关于紫叶稠李的补偿标准为每株50元。2014年3月9日,新民市政府组织人员对魏淑英、齐帅承包地上的苗木进行核查,确认承包地上栽种有3年生紫叶稠李23116株,嘉森评估所丛日健、裴海峰、张纪强三人参加了核查工作。2014年3月9日,新民市政府发布《关于清除京沈客专铁路沿线非法抢栽抢建地上物和设施的通知》,要求抢栽抢建的当事人自通告发布之日起3日内自行清除抢栽抢建的地上物和设施,逾期不自行清除的,公安机关及有关执法部门将依据相关法律法规规定,予以强制清除。2014年3月13日,新民市政府对魏淑英、齐帅7.2亩承包地上的紫叶稠李实施了强制清除。魏淑英、齐帅不服,诉至沈阳市中级人民法院,请求确认强制清除行为违法,赔偿经济损失147万元。另查明,2 j* j, U0 G. f2 Q  x  }/ O

3 Y" f6 p  ^' _5 Q2 T2014年10月17日,国土资源部下发国土资函[2014]528号《关于新建北京至沈阳铁路客运专线(沈阳、阜新、朝阳段)工程建设用地的批复》,同意将包括涉案承包地在内的共计1101.3334公顷集体所有农用地转为建设用地,并办理征地手续。2014年11月7日,辽宁省国土资源厅作出辽国土资函[2014]218号《转发国土资源部关于新建北京至沈阳铁路客运专线(沈阳、阜新、朝阳段)工程建设用地批复的函》。还查明,本案二审判决生效后,新民市政府委托嘉森评估所对魏淑英、齐帅的紫叶稠李进行价格评估,嘉森评估所于2015年8月28日出具了沈嘉林评字[2015]第530号《京沈客专项目涉及齐帅所有紫叶稠李资产价值评估报告书》(以下简称530号《评估报告》),认定魏淑英、齐帅的紫叶稠李苗木价格为每株5元,评估技术人员为周士杰、张继亮。新民市政府将该评估报告作为新证据提交本院,请求撤销一、二审判决。% _9 a' k/ ^' ^( v3 t
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一审判决认为,《辽宁省实施《中华人民共和国土地管理法》办法》第二十五条第二款规定:“自征地公告发布之日起,突击栽种的树木、青苗和抢建的建筑物、构筑物等,不予补偿。”新民市政府提交的证据不能证明魏淑英、齐帅使用的土地在被强制清除时已经由有权机关批准征收,并发布了征地公告。同时,根据魏淑英、齐帅提供的证据可以证明,2008年以前魏淑英、齐帅即一直从事繁育销售苗木的经营活动,在京沈客运专线征地拆迁前.魏淑英、齐帅并未改变原种植苗木的种类,未实施抢栽抢种行为,新民市政府以魏淑英、齐帅于2009年6月后抢栽抢种为由,实施强制清除行为,缺少事实依据,应当确认违法。魏淑英,齐帅对违法强制清除行为造成的财产损失,有取得行政赔偿的权利。魏淑英、齐帅的紫叶稠李被强制清除,已经灭失,不具备评估条件,可参照涉案征地补偿方案规定的标准予以赔偿,故新民市政府应赔偿紫叶稠李苗木损失23116株×50元/株=1155800元。依照《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(二)项之规定,判决确认新民市政府强制清除行为违法;新民市政府在判决生效之日起十五日内赔偿魏淑英、齐帅地上种植物损失1155800元。新民市政府不服上诉。
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4 M: ^0 z8 l& }0 k3 h" `二审判决认为,新民市政府在未取得征地批复、未发布征地公告的情况下,径行认定魏淑英、齐帅栽种的紫叶稠李苗木属于抢栽抢种的树木,明显违反《辽宁省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的规定,新民市政府虽然在二审中提交了涉案土地获得征地批复的证据,但该证据不能证明强制清除地上苗木的行为具备合法性。新民市政府主张应当按照国土资源部国土资发[2004]238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第三条第(九)项的规定,认定魏淑英齐师栽种的紫叶稠李苗木属于抢栽抢种,但因新民市政府并未在征地依法报批前、将征地情况书面告知魏淑英、齐帅,故依此规定认定魏淑英、齐帅的行为属于抢栽抢种,仍缺乏事实依据,依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决驳回上诉,维持原判。
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新民市政府申请再审称;1.新民市政府确认魏淑英、齐帅承包地上有23116株紫叶稠李,只是对客观事实的记载,不能显示植物密度的合理性:2.补偿方案中紫叶稠李每株50元的补偿标准,是针对同类成树,不适用魏淑英、齐帅种植的树苗。3.新民市政府委托嘉森评估所对魏淑英、齐帅的树苗进行评估,结论是种植树苗价格为每株5元。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(二)、(三)项规定申请再审,请求撤销一、二审判决,改判补偿魏源英、齐帅115580元。
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9 i. Z! ~5 d( F1 m魏淑英、齐师答辩称:1.一、二审判决赔偿数额的证据都是来源于新民市政府,客观公正、应予支持。2.作为京沈铁路客运专线(新民段)的土地被征收人,魏淑英、齐帅应享受与其他被征收人同等待遇,3.2015年9月9日.新民市政府主动与魏淑英、齐帅达成协议,同意按照生效到决予以赔偿,现又提出再审申请,出尔反尔,不讲诚信。: W, {" Z* B9 {3 Y9 A. ^

: |8 w8 k) K5 C3 l- ~& {3 P本院经审查认为,新民市政府在未取得征地批复、未发布征地公告的情况下,认定魏淑英、齐帅栽种的紫叶稠李属于抢栽抢种,并予以强制清除,缺乏事实和法律依据,一、二审判决确认违法,双方并无异议,本院亦予确认。新民市政府违法强制清除造成魏淑英、齐帅的财产损失,应当依法赔偿。- s. [" q! c2 `, K8 t$ S5 J8 q
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一、关于紫叶稠李的株数问题
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《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条规定:“人民法院裁判行政案件,应当以证据证明的案件事实为依据。”2014年9月16日嘉森评估所出具《关于齐帅所有紫叶稠李资产调查情况的说明》(以下简称《紫叶稠李情况说明》),内容为:嘉森评估所接受新民市土地房屋征收办公室委托,2014年3月9日与新柳街道、前营子村委会派员共同进行调查,认定齐帅所有紫叶稠李苗龄3年,总株数为23116株。该调查结果系苗木核查过程中形成的资料,新民市政府亦予认可,并作为己方证据向一审法院提交,一审庭审质证过程中,双方当事人均未对该证据的真实性、合法性提出质疑。一审采纳该证据,认定魏淑英、齐帅被强制清除的紫叶稠李株数,并无不当。新民市政府再审申请称,《紫叶稠李情况说明》不能显示植物密度的合理性,否定该证据的证明效力,但没有提供足以推翻该证据的反证,且在本院询问过程中新民市政府的委托代理人称,不再对紫叶稠李的株数提出异议。故对新民市政府有关紫叶稠李株数的申请再审理由,本院不予支持。
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二、关于赔偿标准问题8 H: i5 e  S" l7 E

, ^- ^' S3 Y7 r4 M《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项规定,侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照直接损失给予赔偿。所谓直接损失,是指受到损害财产的市场价值。新民市政府违法强制清除魏淑英、齐帅栽种的紫叶稠李,应当按照紫叶稠李的市场评估价格予以赔偿。在紫叶稠李已经被强制清除,无法根据现状进行评估的情况下,一、二审判决参照新民市政府征收补偿方案规定的每株50元的标准予以赔偿,体现了市场价格赔偿的基本原则,判决结果并无不当。新民市政府主张补偿方案中每株50元的补偿标准系针对紫叶稠李成树的补偿标准,但是,从补偿方案的表述看,并不能得出该结论,且新民市政府亦未提供其他相关证据证明其主张。新民市政府将530号《评估报告》作为“新的证据”向本院提交。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定,再审“新证据”是指以下证据:(一)在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据;(二)当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得,人民法院在第二审程序中调取的证据;(三)原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。本案中,新民市政府在一、二审程序中,均未对涉案的紫叶稠李价格申请评估,在二审判决生效后,委托评估机构作出的评估结论,明显不属于应当再审的“新证据”。
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1 u( y9 @7 {- B  b% [4 j- W/ M4 g三、关于评估报告的真实性问题
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- }+ ^' ]2 t& o: r嘉森评估所接受新民市政府的委托作出的530号《评估报告》,严重违反评估程序,评估结论没有事实依据,不具有真实性,不能作为认定涉案紫叶稠李赔偿价格的依据。主要理由如下:" @$ z/ e* P0 v* u$ C6 O

# D) f! c  F! ^5 n3 V! i(一)根据《资产评估准则——评估程序》第十一条的规定,注册资产评估师应当首先明确评估目的。530号《评估报告》中确定的评估目的为:“核定齐帅所有的紫叶稠李资产总价值,客观、公正作出征收紫叶稠李的补偿标准,为委托方征收补偿提供依据”,该评估目的与客观事实存在冲突。首先,辽宁省高级人民法院已于2015年4月24日作出二审判决,确认新民市政府强制清除紫叶稠李的行为违法,需进行赔偿而非补偿;其次,新民市政府已于2013年制定了京沈客专项目(新民段)征地拆迁补偿实施方案,明确了包括紫叶稠李在内的各种地上物的补偿标准。故530号《评估报告》确定的评估目的不能成立。
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(二)根据《资产评估准则——评估程序》第六条的规定,现场调查属于基本评估程序,注册资产评估师不得随意删减基本评估程序。嘉森评估所称,涉案紫叶稠李的现场调查工作就是该所于2014年3月9日开展的调查工作。首先,2014年3月9日嘉森评估所进行的调查在其接受本次资产评估委托之前,且2014年的调查并非基于资产价值评估为目的开展的调查,新民市政府在二审及再审申请中均明确,2014年的调查仅系逐户普查的程序性资料,该调查不能替代本次评估中的调查程序;第二,2014年3月9日参与调查的人员系嘉森评估所的丛日健、裴海峰、张纪强三人,与完成本次评估的人员完全不同;第三,2014年3月9日的调查表,对于紫叶稠李仅有“树龄3年,树高1.2米”的描述,缺乏地径、胸径、冠幅、分枝数量等具体状态的陈述和记载;第四,2014年3月9日调查的影像资料只有数张现场照片,无拍摄地点、拍摄时间、比例尺等信息,无法准确还原涉案紫叶稠李的全貌。故530号《评估报告》缺少现场调查程序。
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(三)530号《评估报告》中确定的评估基准日为2015年8月28日,该评估基准日并非涉案紫叶稠李被强制清除的时间。在本院询问中,嘉森评估所称自2013年以来,苗木市场价格逐年走低。评估报告以2015年8月作为评估基准日,涉案紫叶稠李在被强制清除时的价值难以准确体现。
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(四)根据《资产评估准则——评估程序》第十九条的规定,注册资产评估师应当通过多种方式进行调查,获取评估业务需要的基础资料,了解评估对象现状,关注评估对象法律权属。涉案紫叶稠李系3年生,在2012年春季经过一次平茬。嘉森评估所称在评估时系以1年生的苗条作为询价对象,未将涉案紫叶稠李按3年树龄的整树作为询价对象,询价对象严重失实。
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% d9 A6 u7 ~6 P/ `8 f(五)530号《评估报告》采用的评估方法是市价法。根据《资产评估准则——评估程序》第二十二条至第二十四条的规定,注册资产评估师应当根据业务需要收集评估资料,并进行必要分析、归纳和整理,形成评定估算的依据,其中评估资料应包括查询记录、询价结果、行业资讯、分析资料等形式。嘉森评估所在询问中称评估技术人员进行了市场询价,但不能提供准确的询价对象、询价方式、询价过程以及评估师如何通过具体的分析、计算和判断,形成初步评估结论及最终评估结论。评估结论没有任何事实依据。
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- N: b" ]- d3 w$ Z(六)根据《资产评估准则——工作底稿》的规定,注册资产评估师执行资产评估业务,应当编制和管理工作底稿。工作底稿包括管理类工作底稿和操作类工作底稿,其中操作类工作底稿应当包括市场调查及数据分析资料、相关的历史和预测资料、询价记录、其他专家鉴定及专业人士报告等内容。嘉森评估所称开展了网络及电话询价、咨询行业专家等工作,但在询问中承认并未制作和保存任何工作底稿,无法证明其开展了相关询价、咨询专家等工作。9 Y' {& d1 L! U9 ^6 j& l8 A' D
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(七)根据《资产评估准则——评估报告》第六条的规定,评估报告中应当提供必要信息,使评估报告使用者能够合理理解评估结论。530号《评估报告》的结论为,涉案紫叶稠李的现行市场价格为每株5元,但是在新民市政府2013年制定的征地拆迁补偿实施方案中紫叶稠李补偿价格为每株50元,二者价格存在十倍差距,但是评估报告中对此差距未作任何说明和分析。  D+ h3 Z; \+ `1 W+ L# P

9 h5 |3 g# w7 S5 I1 n9 K) a嘉森评估所作出的530号《评估报告》违反评估程序,评估结论缺乏基本的事实根据,属于提供虚假证明材料,妨碍人民法院审理案件的行为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一款第(二)项以及第二款的规定,对嘉森评估所及其主要负责人、直接责任人员应当处以罚款处罚。
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) B% Q& o, Q8 l5 z' j) ?. b综上,新民市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(二)、(三)项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第七十四条的规定,裁定如下:
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驳回新民市人民政府的再审申请。& B) X# ~  F2 J9 p
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审判长   郭修江- y5 n+ @- j4 V' m% C5 S( i. [' y
审判员   董   华2 b  l, Q* h) Z
审判员  范向阳
/ k9 X# C( m8 n二〇一五年十二月二十三日9 G6 e% H) k& ^& ~0 B/ U
书记员  黄婷婷

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